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 李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)。為何將向治理污染宣戰(zhàn)與反貧困作比較？如何看待污染這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)？戰(zhàn)術(shù)是什么？何時(shí)能取得階段性勝利？

　　石磊，工學(xué)博士、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，耶魯大學(xué)訪問學(xué)者。主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策評(píng)估。先后支持、承擔(dān)國(guó)家、省部級(jí)課題20余項(xiàng)，發(fā)表論文目前已在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表論文40余篇，出版專著、教材5部。

　　對(duì)話人：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系主任 石磊

　　采訪人：中國(guó)環(huán)境報(bào)記者 黃婷婷

　　●從民生角度，提出向貧困宣戰(zhàn)和向污染宣戰(zhàn)具有相似性。這兩個(gè)宣戰(zhàn)是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、貧困和環(huán)境問題愈發(fā)突出、已成為促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展主要障礙的大背景下提出的。

　　●治理環(huán)境污染同樣需要制度創(chuàng)新。既需要強(qiáng)化法治、形成制度威懾力，又需要凸顯市場(chǎng)作用、彰顯效率價(jià)值。

　　●由于環(huán)境效果的滯后性，可能會(huì)使得當(dāng)前的各種努力未能及時(shí)顯現(xiàn)出來。這就提示我們，對(duì)于污染控制不能只關(guān)注當(dāng)前和表面，而應(yīng)著眼與長(zhǎng)遠(yuǎn)和深層次，齊心協(xié)力、堅(jiān)持不懈。

　　●發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于一個(gè)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體，環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重達(dá)到2%~3%才會(huì)促使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，資金不足已成為制約環(huán)境保護(hù)工作的重要瓶頸。

　　●充分發(fā)揮財(cái)政資金基礎(chǔ)性、公益性、導(dǎo)向性的特點(diǎn)，將財(cái)政性資金投向那些具有公共物品屬性、正外部性、基礎(chǔ)性、公益性等特征的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生示范效應(yīng)，帶動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入污染治理領(lǐng)域。

　　為何將向污染宣戰(zhàn)與對(duì)貧困宣戰(zhàn)作比較？

　　■從民生角度，向貧困宣戰(zhàn)和污染宣戰(zhàn)具有相似性。

　　記者：為何將向污染宣戰(zhàn)與對(duì)貧困宣戰(zhàn)作比較？您認(rèn)為二者的可比性在哪里？從消滅貧窮到治理污染，這是否由發(fā)展的階段所決定？

　　石磊：向污染宣戰(zhàn)和向貧困宣戰(zhàn)二者之間是有一定相似性的。首先，兩個(gè)宣戰(zhàn)是在相似背景下提出來的。二者都是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)日益進(jìn)步的大背景下提出的。就脫貧問題而言，雖然我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已躍居全球第二，但人均國(guó)民收入還不算高，區(qū)域與城鄉(xiāng)之間依然存在發(fā)展不平衡的問題。按照年人均純收入2300元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，目前中國(guó)還有近一億貧困人口。加大力度解決貧困問題，讓老百姓享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，不斷提升生活水平，是政府工作的根本目的。

　　過去30余年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，不僅得益于改革紅利、人口紅利，同樣也受益于環(huán)境紅利。但傳統(tǒng)的高耗能、高污染、高排放的發(fā)展模式并未從根本上得以改變，自然資源遭到不合理的開發(fā)和利用，環(huán)境受到嚴(yán)重污染和破壞，資源環(huán)境問題日益嚴(yán)重，已成為制約我國(guó)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要瓶頸，廣大群眾要求解決環(huán)境問題的呼聲日益強(qiáng)烈，解決環(huán)境污染問題迫在眉睫。這兩個(gè)宣戰(zhàn)是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、貧困和環(huán)境問題愈發(fā)突出、已成為促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展主要障礙的大背景下提出的。

　　“民惟邦本，本固邦寧”，政府工作的根本目的，是讓全體人民過上好日子，不斷提高人民生活水平和質(zhì)量。貧困和環(huán)境都是關(guān)系民生、廣受關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題。解決貧困是社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)，關(guān)系到人民的生存和發(fā)展的問題。同樣，生態(tài)環(huán)境的破壞會(huì)影響人類賴以生存的環(huán)境質(zhì)量，并最終影響人類的衣食住行甚至損害人體健康。“讓人們喝上干凈的水，呼吸清新的空氣，吃上放心的食品”已成為最大的民生問題，打贏環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)，已成為共識(shí)。所以從民生角度，提出向貧困宣戰(zhàn)和污染宣戰(zhàn)具有相似性。

　　消滅貧窮對(duì)治理污染具有哪些借鑒意義？

　　■堅(jiān)持長(zhǎng)期系統(tǒng)性、堅(jiān)持制度創(chuàng)新、突出重點(diǎn)、強(qiáng)化社會(huì)共同參與。

　　記者：我國(guó)為消滅貧窮、解決溫飽問題走過了一段很長(zhǎng)的道路。您認(rèn)為其對(duì)治理污染來說，具有哪些借鑒意義？

　　石磊：新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來的30多年中，我國(guó)的脫貧事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。歸納總結(jié)其中經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于當(dāng)前治理污染具有重要的借鑒價(jià)值。

　　首先，堅(jiān)持長(zhǎng)期系統(tǒng)性。自新中國(guó)成立以來，我國(guó)就將脫貧、提升人民生活水平作為政府的主要任務(wù)來抓，在社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療保障、技能培訓(xùn)等各方面開展了長(zhǎng)期不懈的努力。正是由此持之以恒的努力，我國(guó)消除貧困工作取得了巨大成就。治理污染也當(dāng)如此。當(dāng)前環(huán)境問題的涌現(xiàn)，是過去長(zhǎng)期粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和相對(duì)薄弱環(huán)境管理等諸多因素綜合累積的結(jié)果，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型的特點(diǎn)。冰凍三尺非一日之寒，解決環(huán)境問題同樣不能寄希望于一蹴而就，需要頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃、 穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步推進(jìn)。

　　其次，堅(jiān)持制度創(chuàng)新。我國(guó)消滅貧困堅(jiān)持以制度創(chuàng)新來推動(dòng)。向貧困宣戰(zhàn)的過程，其實(shí)質(zhì)就是進(jìn)行制度創(chuàng)新的過程。在這個(gè)過程中，為了全面地推進(jìn)反貧困戰(zhàn)略走向深入，我國(guó)探索和實(shí)施了土地改革、建立農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、實(shí)施扶貧開發(fā)綱要等一系列制度創(chuàng)新，先后制定了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》等文件，注重在扶貧開發(fā)中激活市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過創(chuàng)新扶貧開發(fā)基本制度，使中國(guó)農(nóng)村反貧困取得了一項(xiàng)又一項(xiàng)成績(jī)。治理環(huán)境污染同樣需要制度創(chuàng)新。既需要強(qiáng)化法治、形成制度威懾力，又需要凸顯市場(chǎng)作用、彰顯效率價(jià)值。

　　再次，突出重點(diǎn)。縱觀我國(guó)的消除貧困行動(dòng)，體現(xiàn)出整體推進(jìn)、突出重點(diǎn)的特點(diǎn)。環(huán)境問題點(diǎn)多、面廣，涉及領(lǐng)域眾多，考慮到環(huán)境保護(hù)的投入資源有限，應(yīng)在兼顧統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，著力解決那些對(duì)居民生活健康影響最大，廣大公眾最關(guān)心的熱點(diǎn)環(huán)境問題。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出從大氣、水、土壤污染治理出手，重拳強(qiáng)化污染防治，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，這就為我們下一步環(huán)保工作指明了方向，點(diǎn)出了重點(diǎn)。

　　同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)共同參與。消滅貧困并不只是政府在努力的過程，而是社會(huì)各界共同合作奮斗的過程。除了政府有專門保障低收入人群的財(cái)政撥款外，社會(huì)上各種愛心人士、企業(yè)和NGO組織也都采取各樣的形式幫貧救困。環(huán)境污染是一個(gè)社會(huì)問題，更加需要社會(huì)各方面共同參與。這就需要完善政府、企業(yè)、公眾共同參與環(huán)境保護(hù)的新機(jī)制，形成全社會(huì)齊抓共管的環(huán)保新格局，打一場(chǎng)污染防治的全民戰(zhàn)爭(zhēng)。

　　如何打贏污染治理這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)？

　　■發(fā)揮鐵杵磨針、鍥而不舍的精神，是能贏得這場(chǎng)戰(zhàn)役的勝利。

　　記者：知己知彼，百戰(zhàn)不殆。對(duì)于污染治理這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，在當(dāng)前的環(huán)境形勢(shì)下，您覺得有多大勝算？您怎樣看待當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)？哪些領(lǐng)域的污染相對(duì)好治理？哪些比較難？

　　石磊：就環(huán)境形勢(shì)而言，在我看來，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境狀況總體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾凸顯，環(huán)境壓力繼續(xù)加大，環(huán)境老問題尚未解決、新問題接踵而至，整體呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型的特點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)總體工作與廣大群眾的熱切期盼還存在較大差距。

　　就具體環(huán)境污染表現(xiàn)而言，可以簡(jiǎn)要概括為：以霧霾為代表的大氣污染日益突出，流域、地下水、海洋等水環(huán)境問題依然嚴(yán)峻，農(nóng)村環(huán)境污染加劇，土壤污染問題愈發(fā)明顯，重金屬、持久性有機(jī)污染物等新型環(huán)境問題顯現(xiàn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷凸顯。

　　誠(chéng)如前面所講到的，環(huán)境問題并非一朝一夕所形成，而是經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境系統(tǒng)長(zhǎng)期不協(xié)調(diào)發(fā)展所累積而成的，問題的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性決定了污染防治這場(chǎng)戰(zhàn)役場(chǎng)場(chǎng)都是硬仗、場(chǎng)場(chǎng)都是大仗，可以說沒有哪一個(gè)環(huán)境問題是好解決的。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中向污染宣戰(zhàn)的誓言，展現(xiàn)出中央著力為人民群眾營(yíng)造良好自然生態(tài)環(huán)境的堅(jiān)強(qiáng)決心，吹響了打贏污染防治戰(zhàn)役的號(hào)角。只要社會(huì)各界真正將環(huán)境保護(hù)作為一條不敢觸碰的高壓線，不斷改革環(huán)境管理體制、持續(xù)完善環(huán)境法規(guī)體系、切實(shí)強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管力度、積極落實(shí)環(huán)保公眾參與，發(fā)揮鐵杵磨針、鍥而不舍的精神，是能夠取得這場(chǎng)戰(zhàn)役的勝利的。

　　記者：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免地帶來環(huán)境污染，但這種污染應(yīng)該控制在一定水平，盡量減少對(duì)人體健康的影響。當(dāng)前，霧霾等污染問題已經(jīng)嚴(yán)重影響健康。您認(rèn)為，將污染控制在一定水平內(nèi)，最快需要多長(zhǎng)時(shí)間？或者說，污染治理是否應(yīng)該制定階段性目標(biāo)？何時(shí)能取得階段性勝利？

　　石磊：污染控制是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、生態(tài)等多領(lǐng)域的復(fù)雜性、系統(tǒng)性問題，污染控制不僅僅是環(huán)保部門一家的事情，需要從中央到地方各部門、社會(huì)各方面力量統(tǒng)籌加以解決，某一方面出現(xiàn)偏差或環(huán)境紅線執(zhí)行不到位，都會(huì)延遲污染控制工作的進(jìn)程，甚至導(dǎo)致前功盡棄。同時(shí)，從國(guó)外已有治污經(jīng)驗(yàn)看，污染控制的進(jìn)程主要取決于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，環(huán)境保護(hù)工作的力度，人民群眾的環(huán)境意識(shí)和行為的提升等諸多方面因素，難以有明確的時(shí)間界限。就我個(gè)人而言，很難給出一個(gè)明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)說明霧霾等污染問題的具體解決時(shí)間。

　　但這并不意味著我們就不需要污染防治階段性目標(biāo)。污染控制復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的特質(zhì)，決定了在堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)基本思路的前提下，按照分步驟、有側(cè)重、體現(xiàn)連續(xù)性的原則制定好階段控制目標(biāo)。階段目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)最終目標(biāo)的重要基礎(chǔ)和保障，是指導(dǎo)一段時(shí)間內(nèi)污染防治工作的關(guān)鍵，制定和執(zhí)行好階段目標(biāo)對(duì)于改善環(huán)境、控制污染起到?jīng)Q定性作用。當(dāng)前，圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院所確立了環(huán)境保護(hù)工作的思想、整體目標(biāo)和工作主線，環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃等階段性指導(dǎo)文件已出臺(tái)并實(shí)施，相信未來會(huì)取得成效。但同時(shí)，由于環(huán)境效果的滯后性，可能會(huì)使得當(dāng)前的各種努力未能及時(shí)顯現(xiàn)出來。這就提示我們，對(duì)于污染控制不能只關(guān)注當(dāng)前和表面，而應(yīng)著眼與長(zhǎng)遠(yuǎn)和深層次，齊心協(xié)力、堅(jiān)持不懈。

　　打好污染治理戰(zhàn)的戰(zhàn)術(shù)是什么？

　　■經(jīng)濟(jì)手段是十分重要的，但同時(shí)需要完善的法律制度和健全的市場(chǎng)體系作支撐。

　　記者：戰(zhàn)略重要，戰(zhàn)術(shù)也重要。您認(rèn)為，戰(zhàn)術(shù)上來說，現(xiàn)在最重要的手段是什么？治理污染需要行政手段，也需要經(jīng)濟(jì)手段，這已經(jīng)形成共識(shí)，但為何經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)政策的作用并不顯著？

　　石磊：環(huán)境管理的手段大體可劃分為3類：基于政府命令與控制的行政、法律手段、基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)手段和勸說教育手段。從戰(zhàn)術(shù)上來說，經(jīng)濟(jì)手段是十分重要的，但是在戰(zhàn)略上必須給予高度重視和宏觀指導(dǎo)。需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)手段不能獨(dú)立地發(fā)揮作用，需要完善的法律制度和健全的市場(chǎng)體系作支撐，因此單純僅僅依靠經(jīng)濟(jì)手段難以達(dá)到理想的污染治理目標(biāo)。

　　現(xiàn)階段，我國(guó)當(dāng)前在環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)手段種類不多、方式單一，部分經(jīng)濟(jì)手段作用的發(fā)揮還有一定的局限性，與預(yù)期中的效果還存在差距。這源于多方面原因，例如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)相脫節(jié)、環(huán)境保護(hù)和治理責(zé)任的事權(quán)財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)劃分不明確、環(huán)境價(jià)格不能反映稀缺程度、經(jīng)濟(jì)措施履行監(jiān)管不到位或缺失、罰款力度不足導(dǎo)致企業(yè)違法成本較低、狹隘的唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的地方發(fā)展觀等。這些問題歸根到底是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)手段發(fā)揮效應(yīng)的基礎(chǔ)——市場(chǎng)體系尚不健全。因此，加緊推進(jìn)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)體系的構(gòu)建與完善，將是未來決定環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段效力的關(guān)鍵因素。

　　記者：戰(zhàn)爭(zhēng)就需要糧草。您認(rèn)為，中央對(duì)環(huán)保的投入比例應(yīng)該多大？投入哪些方面？四兩撥千斤的效應(yīng)如何發(fā)揮？現(xiàn)實(shí)中，雖然很多地方表達(dá)了對(duì)污染治理的決心，但是并不愿意為此付出太多成本，環(huán)保投入很低。為什么出現(xiàn)這種雷聲大雨點(diǎn)小的情況？污染這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要怎樣的資金投入？

　　石磊：發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于一個(gè)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體，環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重達(dá)到2%~3%才會(huì)促使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，而目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重為1.6%左右，資金不足已成為制約環(huán)境保護(hù)工作的重要瓶頸。

　　就環(huán)保財(cái)政資金而言，與其他公共支出相比較，環(huán)境保護(hù)投資力度仍顯不足。作為同樣是民生領(lǐng)域，用于教育、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)支出、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的財(cái)政資金遠(yuǎn)高于環(huán)境領(lǐng)域，其中我國(guó)財(cái)政中教育支出更是高于節(jié)能環(huán)保支出6.4倍。環(huán)境投資具有資金需求大、收益分散、時(shí)間周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致包括地方政府在內(nèi)的諸多投資主體在環(huán)境治理投資上決心有余而動(dòng)力不足。因此，必須拓展思路，進(jìn)行制度創(chuàng)新，推進(jìn)環(huán)保投資主體多元化。

　　為滿足我國(guó)環(huán)境保護(hù)、污染治理領(lǐng)域的資金需求，應(yīng)建立以財(cái)政資金為基礎(chǔ)，社會(huì)資金為主體的多樣化融資模式。充分發(fā)揮財(cái)政資金基礎(chǔ)性、公益性、導(dǎo)向性的特點(diǎn)，將財(cái)政性資金投向那些具有公共物品屬性、正外部性、基礎(chǔ)性、公益性等特征的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生示范效應(yīng)，帶動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入污染治理領(lǐng)域。同時(shí)完善污染治理的市場(chǎng)化融資模式，降低社會(huì)投資污染治理的資金風(fēng)險(xiǎn)。

　　（中國(guó)人民大學(xué)譚學(xué)博士、趙醒碩士亦對(duì)采訪有貢獻(xiàn)）

來源：中國(guó)環(huán)境報(bào) 作者：黃婷婷